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城市房屋拆迁中“公共利益”的认定

来源网络

论文导读:关于拆迁、征收的问题从上个世纪90年代以后逐渐引起人们的关注,2004年“修宪”之后此类问题成为舆论、政界、学界关注的焦点,“重庆钉子户”事件也成为家喻户晓的重大事情。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。
关键词:城市房屋拆迁,重庆钉子户,公共利益

  关于拆迁、征收的问题从上个世纪90年代以后逐渐引起人们的关注,2004年“修宪”之后此类问题成为舆论、政界、学界关注的焦点,“重庆钉子户”事件也成为家喻户晓的重大事情。2007年3月19日到4月2日,“最牛钉子户”杨武、吴萍一家从拒绝拆迁到最终与开发商达成和解,他们一家与开发商、当地政府、法院及其中起到重要作用的媒体、网络一起上演了一场举世瞩目的公共治理危机。其中最具“剧场效应”的就是,杨武一家的房子以高出地面17米而成为一座“孤岛”,尤为引人关注。房屋上的宪法条文,“国家尊重与保障人权”、“公民的合法私有财产不受侵犯”,再加上杨武在房顶 上挥舞鲜艳的五星红旗,一时间便引起了“轰动”的效果。
  《宪法》修正案第22条规定:“公民的合法私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”问题是何谓公共利益?征收征用时,是否需要对公共利益进行具体界定?有谁来界定,按照什么程序确定公共利益?开发商品房是否符合公共利益的限制,是否是为了公共利益的目的?在个人利益、商业利益、政府利益和公共利益不一致时,如何界定公共利益?由此,“公共利益”成为了“钉子户”事件争执的一个焦点。
  物权法的立法目的,就是要保护权利人的物权,不界定“公共利益”就无法真正实现立法目的,但综观《民法通则》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《行政许可法》、《民事诉讼法》等若干法律法规,其文本中虽然都广泛使用了《公共利益》一词,但基本上均未对其具体的内涵做出明确界定,而与之相关的司法判决也未曾给出过明晰的裁量标准。物权法的出台仍旧没有解决公共利益的界定问题,使得公共利益的内涵与边界持续处于混沌的状态之中,这便导致在收用行为之中,尤其是像“重庆钉子户”事件这样的与公民的财产利益密切相关的房屋拆迁之中重度纠纷的不断。无独有偶,无论是在大陆法系,还是在英美法系,也罕有在立法文件中界定“公共利益”者。换言之,“公共利益”在其他国家法律生活中也是一个众说纷纭、仁智互见的模糊语词。在现实中,绝大多数的拆迁是出于牟利的商业目的,但却经常被一些行政机关、企业和个人描述成是为了公共利益,这就便于大量的租用行政权力为经营活动服务。这种现象反映出我国现行的城市私房拆迁中的理念混乱、制度不合理、藐视私权等非法律理性现象。在实践中,作为矛盾对立双方的拆迁人与被拆迁人、政府与被拆迁人之间仍将围绕征收目的是否构成“公共利益”而继续发生矛盾与冲突。为预防“公共利益”理论之滥用,构建社会主义和谐社会,必须对公共利益进行合理界定。[i]
  西方发达国家在工业化、城市化、现代化进程之中也同样面临过大规模的城市建设、工业开发过程,也同样面临着征收、征用问题并大量存在着关于公共利益与个人利益冲突的现象。本文关于公共利益理解的比较,是建立在对于西方国家社会背景以及整体发展进程认知上的比较,为中国现实的问题提供了自己的思考。第一,公共利益界定的标准“比例原则”。陈新民先生认为,比例原则是拘束行政权力违法最有效的原则,在其行政法学中的扮演的角色可比拟“诚信原则”在民法居于“帝王条款之地位”。[ii]比例原则泛指国家权力行使要适当、必要、均衡,不能过度行使,不得对公民权利造成非法侵犯。第二,公共利益界定的方式“列举或者概括式立法”。列举式的立法例,对于公共利益的界定十分具体,操作性较强,但是无法穷尽所有事项,现实中总会出现无法纳入的情形。《德国民法典》、《法国民法典》的规定,以及我国《宪法》、《物权法》等法律中均是采用概括式的立法例,这种方式最大的优点就是灵活,可以应对时代变迁、社会发展,但同时这种抽象意义上的“公共利益”不具有操作性,无法转化为实践中的技能和方法,而又可能出现滥用征收权的后果。[iii]第三,公共利益征收的补偿问题。1989年的法国人权宣言第17条确定了事先公平补偿原则,1791年美国宪法修正案第5条同时规定:“非经正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产;非有公正补偿,私有财产不得征为公用。”“重庆市钉子户事件”最终和解,并获得了远远高于其它拆迁户的利益,这样就会出现其他拆迁户与开发商、政府的矛盾,这同时也是十分独特的中国现象,因而我们的公共利益补偿方面也应遵循公平原则,补偿其他拆迁户的利益差额,当然这是“没有市场价格就没有公正补偿问题”。第四,公共利益的司法审查。司法对公共利益的审查极为重要,德国学者黑伯尔就认为应当“由司法决定公益”,这样就会有效地平衡各方的利益冲突。对于一些纯粹为了增加政府财政收入而进行的土地开发和房屋拆迁,是否符合“公共利益”,德国巴登州的高等法院在1950年7月3日的判决中认为,国库利益并非征收上所谓的公益。论文参考网。[iv]就“重庆钉子户事件”而言,其中法院的表现被许多学者认为是有问题的,法院没有对什么是“公共利益”进行实质审查,只是形式上举办了一个听证会,最后对杨武家房子进行强制拆除的裁定,相反没有缓和冲突,甚至制造了更大的危机,从而就有了著名的“重庆钉子户事件”。
  公共利益所包括的范围是非常宽泛的,正如陈新民先生所指出的,“公共利益的最大特别之处,在于其概念内容的不确定性”。[v]物权法作为民事法律,也难以对各种公共利益做出统一规定,这也是公众对物权法失望之所在,物权法生效后也不可能杜绝类似“钉子户”事件的不断发生。论文参考网。但是实践中界定公共利益还是有一定方法和标准的,概括国内外理论界与实物界的共识与经验,笔者认为,应坚持以下标准:
     第一,在立法上对公共利益的界定采取法律保留原则。房屋是公民不可侵犯的财产权,只有在法定条件下才可出于公共利益的考虑依法行使征收权予以拆迁,即只有立法机关通过法律才能够设定公共利益条款来限制公民的基本权利,此谓之法律保留。[vi]这条规则排除了行政机关通过行政命令或者制定规范性文件的方式限制公民的基本权利,从而限制了政府打着“公共利益”的旗号而任意实施拆迁。之所以如此规定,在于公共利益条款是用来限制公民基本权利的,“而宪法所保障的人民自由权利若需限制或要赋予义务,都需要经人民选出的民意代表以合意的方式同意。”[vii]因此,实施法律涉及公民的基本权利,应慎重权衡,行政机关只能执行法律,除非有法律的明确授权才能对上述的法律作补充性、执行性的规定。
  第二,行政机关对公共利益进行解释必须坚持比例原则。陈新民先生认为,比例原则是拘束行政权力违法最有效的原则,在其行政法学中的扮演的角色可比拟“诚信原则”在民法居于“帝王条款之地位”。翁岳生先生也说:“国家为追求公共利益而限制人民自由权利时,不能逾越必要的限度,尤其人性尊严已成为‘宪法’之基本理念,行政与实现国家目的时,更须予以尊重。”[viii]宪法所追求的公益目标应当是将私人利益的损害降到最低限度。比例原则包括三个分原则:妥当性原则、必要性原则和均衡性原则。在房屋拆迁过程中必须要衡量房屋拆迁是否达到必需的程度及将房屋拆迁限制在最小范围内,这种限制必须合乎比例。
  第三,公共利益的认定必须坚持公众参与原则。以公共利益为由采取强制规划、拆迁等特殊行政措施,会严重影响到公民的基本权利,必须做到决策和执行全过程的公开透明,依法保障拆迁相对人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序权利和民主权利的有效行使。公众参与的社会性、团体性和地域性,可以改变传统上行政机关对信息垄断而形成的信息不对称,能够对政府公权力的行使营造一种无形的监督氛围,对可能违法的行为和滥用权力者形成一种无形的威慑力,从而使政府行为更加正当和权威,增强公共政策的整合能力,加强政府与民众的沟通迅速化解纠纷,从而减少社会矛盾,维护被拆迁人利益。
  第四,公共利益的界定必须符合公平补偿原则。有损害必有救济,特别损害应予特别救济,才符合公平正义的社会价值观,这是现代法治的一个要义。这种救济主要表现为法定条件下的公平补偿,它体现了现代法治的基本要求——实体公正。公平补偿的提法更合乎市场机制的要求,更接近私权利与私权利之间的交往法则,公正补偿的基础是市场价格,而中国社会征收补偿中是按照估价计算的。没有市场也就没有所谓的“公正补偿”,商业目的征收中商人从中获取暴利是有根据的。“重庆市钉子户事件”最终和解,并获得了远远高于其它拆迁户的利益,这样就会出现其他拆迁户与开发商、政府的矛盾,这同时也是十分独特的中国现象,因而我们的公共利益补偿方面也应遵循公平原则,补偿其他拆迁户的利益差额。
  第五,城市房屋拆迁中必须坚持司法审查原则。根据司法最终裁决的原则,当一切纠纷通过其他方式不能解决时,最终还是要依靠司法和法律途径来解决,也就是要赋予法院对公共利益的最终裁判权。目前,我国政府在房屋拆迁中的自由裁量权过大,很容易对个人权利造成侵害。政府的任何行政行为都应有相应的救济程序,但在当前我国的拆迁问题上,被拆迁人却无更为合理高效的救济途径。对于公共利益的概念,在立法无法准确定义时,完全可以另辟蹊径,通过法律的司法解释来解决这一问题。由法院严格依照法律规定对其是否属于公共利益的范围作出裁判这样既可以保障拆迁公益性目的的实现,又能满足私人财产权保护的正当诉求。[ix]
  [i] 徐海燕:《公共利益与拆迁补偿:从重庆最牛“钉子户”案看《物权法》第42条的解释》,载《法学评论》2007年第4期。
  [ii] 参见陈新民《行政法学总论》,载《行政法学研究》1998年第4期。论文参考网。
  [iv] 石佑启:《论公共利益与私有财产权保护》,载于《法学论坛》2006年第6期。
  [v] 陈新民:《德国公法学基础理论》,山东人民出版社2001年版,第182-187页。
  [vi] 李世萍、赵宝胜:《公共利益如何界定的理论探微》,载《黑龙江省行政法干部学院学报》2005年第4期。
  [vii] 博登海默《法理学——法律哲学与法律方法》,邓正来译,北京:中国政法大学出版社,1999年版。
  [viii] 翁岳生《行政法》,北京:中国法制出版社,2002年版第15页。
  [ix] 林兰贞《私有房屋拆迁补偿若干法律问题——兼议国家征收中公共利益的界定》,载《福建行政学院福建经济管理干部学院学报》,2008年第1期第67页。
 


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